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规划设计

新时代我国绿色矿山建设与发展的思考

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习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出:“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。党的十九大把生态文明建设摆在突出位置,开启了绿色发展的新时代。矿产资源开发活动应主动适应生态文明建设要求,严格按照十九大精神,用新发展理念指导建设绿色矿山,着力推动矿产资源开发利用与生态环境保护协调发展。
一、我国绿色矿山建设进展
1.1 我国绿色矿山建设发展历程
2003年,科学发展观的正式提出,为绿色矿山建设理念的形成,提供了思想和理论基础。2007年,原国土资源部在北京主办了以“落实科学发展,推进绿色矿业”为主题的中国国际矿业大会。2008年,原国土资源部发布《全国矿产资源规划(2008~2015年)》,提出了发展绿色矿业的明确要求,并确立了到2020年基本建立绿色矿山格局的战略目标。为全面落实规划目标任务,原国土资源部于2010年印发《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号),同时提出了国家级绿色矿山建设基本条件,由此标志着我国绿色矿山建设正式启动。
2017年,原国土资源部、财政部、原环境保护部等六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号),为我国绿色矿山建设从理念到实践迈出了坚实的一步。2018年4月,自然资源部公示了非金属、化工、黄金、煤炭、砂石、石油、水泥灰岩、冶金、有色9个行业绿色矿山建设规范,成为首个国家级绿色矿山建设行业标准。
1.2 绿色矿山建设试点取得成效

按照“试点先行、整体推进”的原则,从2011年到2015年,原国土资源部分四批在全国29个省(区、市)选择了涉及油气、煤炭、有色金属、冶金、黄金、化工、建材、非金属等行业中的661家矿山企业,作为国家级绿色矿山建设试点单位。在第一批和第二批220个试点单位中,大部分已经完成了3年试点建设任务,经评估187个试点单位完成了绿色矿山建设试点任务,达到了国家标准。

试点单位从推动矿业转型升级、满足绿色发展要求出发,着力在降低成本、提高效率、节约集约、改善环境、促进矿地和谐等方面进行改革调整。一是推动“发展绿色矿业、建设绿色矿山”成为矿山企业、主管部门、行业协会的发展共识和追求目标;二是大幅度提升采矿技术和装备技术水平,实现矿业资源的科学高效利用;三是推进矿区生态环境恢复,矿区土地复垦率大大提高;四是创新企业经营管理模式,使矿山的建设方向更加清晰、智慧、科学;五是强化矿山企业履行社会责任的自觉意识,在改善就业环境、加强基础设施和民生领域建设等方面,更加重视与地方经济建设的协调发展。
二、我国绿色矿山建设基本条件、要求及标准
2.1 国家级绿色矿山基本条件
2010年8月,原国土资源部《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号)提出的《国家级绿色矿山基本条件》,首次明确了绿色矿山建设“依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐、企业文化”9个方面的基本条件。
2.2 绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设要求
2017年3月,原国土资源部等六部委联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号),对煤炭行业、石油和天然气开采行业、有色金属行业、黄金行业、冶金行业、化工行业、非金属矿行业7个行业的绿色矿山建设标准和绿色矿业发展示范区建设明确了要求。根据要求,矿山企业应严格遵守国家有关法律法规,按照矿产资源规划、产业政策和基本条件,努力达到矿区环境优美、开采方式环境友好、资源节约集约综合利用、矿山装备管理智能现代、社会形象良好5个方面的建设要求。绿色矿业发展示范区作为矿产资源管理制度改革创新平台,应着力发挥政府引导作用,推动技术创新、管理创新和制度创新,集中连片、整体推动全域绿色矿山建设。按照“优化勘查开发布局、促进矿业产业结构调整、整体提升资源开发利用效率、加强矿山地质环境保护和治理恢复、积极探索矿地和谐发展新途径、建立发展绿色矿业工作新机制”6项建设要求,到2020年,示范区内大中型矿山建设达到绿色矿山建设要求和标准,全面完成转型升级;小型矿山按照绿色矿山建设要求规范管理,做到布局合理、绿色开采的任务目标。
2.3 我国绿色矿山建设标准
根据国家绿色矿山建设要求,一些地方政府相继制定和出台了省级建设标准与发展要求。据不完全统计,已有广东省、青海省、内蒙古自治区、甘肃省等省(区),山西省忻州市、浙江省湖州市、青海省玉树州、海西州等市(州)相继出台了绿色矿山建设标准或建设规范(表1)。2018年4月,自然资源部公示了非金属、化工、黄金、煤炭、砂石、石油、水泥灰岩、冶金、有色9个行业绿色矿山建设规范,要求矿山企业在贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的基础上,坚持依法办矿的过程中,矿山主管部门和矿山企业还需要共同构建符合矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象等6个方面的企业建设规范。这9个国家级绿色矿山建设标准,为我国绿色矿山建设提供了坚强有力的政策支撑和制度保障,从而,使我国绿色矿山建设进入了制度化、规范化、标准化建设的新阶段。

表1 国家和部分地区的绿色矿山建设标准
三、绿色矿山建设经验借鉴
3.1 国外的绿色矿山建设经验
西方发达国家通过制定法律法规、健全政府职能、建立专项基金、缴纳环境保证金等方式,规范、约束并限制矿产资源勘查和开发对环境造成的破坏。

澳大利亚政府颁布了《环境和生物多样性保护法(1999)》,对可能造成较大环境影响的矿业项目进行环境评估和审批,并通过向矿山企业征缴抵押资金的方式建立了“矿山关闭基金”,专门用于矿山关闭后的设施拆除、生态恢复、企业转型等。美国的州政府要求地质调查局把保护地质环境和防治地质灾害作为主要职责,通过让矿山企业提交《环境影响报告书》,向政府有关部门和矿区所在地政府及民众征求、征集意见,对矿山开发可能产生的环境影响及防治措施进行审核。加拿大联邦和省两级政府在颁发采矿许可证前就要求矿山企业提出关闭计划,采取现金支付、资产抵押、签发信用证、购买保险、债券和法人担保等方式,确保矿山关闭及复垦制度的落实。英国政府分三个阶段对矿产资源开发实施环境保护:准入管理,即许可证准入制度;监督管理,即IS014000环境管理体系认证、污染物排放和噪音管理、勘探开发项目的环保管理、环境年报的编制与发布等;土地复垦,即废弃矿山复垦。

在矿区生态环境修复方面,西方发达国家的目标不仅仅是植树种草,而是建立一个可以自我维护并运作良好的、完整的生态服务系统。美国、德国和澳大利亚等国家在20世纪已经着手采矿场的生态恢复。美国要求恢复农田和森林为采矿之前的原状,严格控制水蚀和有毒物质的沉积;保持表面和地下水位为原始水平;注重有害和酸性物的预防和治理;防止沉积物造成山体滑坡和其他灾害。德国从20世纪40年代起,就非常注重尽量减少采矿对生态环境的破坏。这些国家在开采后的土地上整地或种树进行全面复垦,并且注重从宏观上考虑生态环境变化和居民要求。澳大利亚高度重视废弃矿区恢复新技术的引入,土地复垦已经成为开采工艺中必不可少的环节。
3.2 地方矿产资源主管部门的工作经验
广西壮族自治区贺州市黄田镇姑婆山有3个锡矿和铅锌矿尾矿库,由于已闲置20多年,土壤侵蚀相当严重,存在溃坝,排洪系统故障,尾矿泄漏,粉尘危害等风险。贺州市委、市政府和自然资源部门为促进矿山地质环境恢复,通过发展生态健康产业,利用尾矿池的场地优势,建设开发足球小镇。足球小镇将以建设国家级足球冬季训练基地、国家级水上项目训练基地、青少年足球训练基地、青少年足球教师培训基地、足球管理培训中心、足球文化推广中心、足球产业经济推广平台为目标,开发国际一流足球小镇,打造形成国际知名的生态健康产业和休闲体育旅游品牌。姑婆山足球小镇一期工程建成后,可接纳1千余人次训练和比赛,预计到2020年,将实现年接待运动员5 000人次,服务业增加值超过20亿元。
广西姑婆山足球小镇不占用耕地和林地,全面利用尾矿库,将原来的地球“疤痕”化腐朽为神奇,有效地重复利用了宝贵的土地资源,实现了经济效益和生态建设效益的双赢,值得各地矿产资源主管部门学习借鉴和复制推广。
3.3 企业的绿色矿山建设经验
在第一批和第二批220个国家级绿色矿山建设试点单位中,经评估187个试点单位完成了绿色矿山建设试点任务,达到了国家标准,均取得了较为成熟的绿色矿山建设经验。本文对第三批国家级绿色矿山试点单位中国石油新疆油田分公司风城油田作业区进行了现场调研,他们在清洁生产、资源节约利用、数字油气田建设、树立企业良好形象等四个方面建立了一套绿色管理体系。
在清洁生产方面,他们不断推广应用新技术。作为全国最大的超稠油生产基地,为实现高效开发,他们大力推动SAGD技术攻关和工业化应用,与蒸汽吞吐开采对比,该技术具有占地面积小、单井产量高、采收率高的特点。在稠油开采中,每日产生大量污水,由于硅含量和矿化度高,无法高效利用,通过应用除硅、除盐工艺,硅含量和矿化度大大下降,水资源重复利用率超过了92%,极大节约了清水资源。为减少开采对空气质量的影响,推进常规稠油开采密闭技术,开展重32流化床达标排放升级改造等新技术。
在资源节约利用方面,他们减排降耗,增强资源有效利用。为实现节能减排,他们加强能耗管控,2017年累计节约用水51.9万m3,节约天然气317万m3,节约用煤24 326 t,节约用电1 937万kW·h。为确保达标排放,严格落实污染减排计划,层层分解指标,压实管理责任,废水、废气排放达标率100%。为保护土地资源,按照开发一项复垦一项的原则,及时对临时开挖和占压的土地进行复垦。
在数字油气田建设方面,2014年建成中石油集团公司首个油气生产物联网示范工程,实现200万t稠油生产过程的全面管控,安全环保事件大幅减少。陆续建成了生产自动化数据管理系统、油田三维地理信息系统、注汽锅炉自动化控制系统、视频监控与高空瞭望系统等,提高了生产指挥管理效率,减少了用工总量,减轻了员工的劳动强度,拓宽了安全环保监管视角,极大地助推了绿色矿山建设。
在树立企业良好形象方面,风城油田积极承担社会责任。对白杨河河道进行疏浚清淤,抬高、硬化河堤,改善了附近居民的生产生活;协助地方建设,大修改造乌尔禾至艾里克湖、乌尔禾到夏子街公路42 km,极大地促进了地方经济发展;对农田及河道周边油井,构筑防溢流堤坝,强化环保防范措施;对穿河管道加厚加套,防止泄露;实施魔鬼城核心景区油井退出,规避重大环境风险,树立了良好的企业形象。
四、我国绿色矿山建设存在的问题
4.1 绿色矿山建设理念不够牢固
在生态文明建设的时代背景下,绿色矿山建设是矿产资源开发可持续发展的必然选择。但由于眼前利益驱动和长期惯性思维等因素,绿色发展理念还没有真正成为全社会的普遍价值追求。一些地方和部门迫于经济增长指标压力,在政策制定、资金投入、设施配套等方面,均没有给予绿色矿山建设所应有的足够重视。有些矿山企业也存在着对绿色矿山建设的现实紧迫性认识不深、重视不够、投入不大的问题,他们没有根据国家出台的绿色矿山建设要求和标准,制定绿色矿山建设规划和建设方案,进行必不可少的人力、物力和资金投入。所以,进一步强化地方政府和主管部门、矿山企业以及全社会的绿色矿山建设理念,全面提升绿色矿山建设的积极性和主动性,仍然是当前和未来一段时间内的重要任务。
4.2 绿色矿山建设支持政策落实困难
原国土资源部等六部委联合制定的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)提出施行矿产资源政策支持、绿色矿业用地保障、财政政策支持、绿色金融扶持四类绿色矿山建设支持政策。截至目前,多数省级自然资源主管部门制定了本省的“绿色矿山建设实施方案”,对四类支持政策做了进一步明确(表2)。如山东省、内蒙古自治区、新疆维吾尔族自治区等省(区)明确了协议方式出让矿业权的具体情况。但是, 有些地区制定的支持政策存在照搬中央文件,缺少结合当地实际的“个性化”内容和配套措施,不利于支持政策的顺利落地。有些矿山企业仍存在着主体责任意识不强、政策理解不深的问题,认为绿色矿山建设周期长、投入多、回报慢,没有把落实支持政策、推进绿色矿山建设,当作提升企业内生动力,实现矿产资源开发可持续发展的重大机遇和必然选择。


表2 国家和部分地区含绿色矿山支持政策的绿色矿山建设实施意见和工作方案

4.3 绿色矿山建设法律法规体系尚不健全
我国于1986年开始施行的《矿产资源法》,并未提及绿色发展问题。随着经济社会发展以及生态文明建设的需要,作为绿色矿业发展相关法律法规及配套政策的上位法,《矿产资源法》必须按照新发展理念和新时代要求进行修改完善。为使绿色矿山建设“有法可依、依法建设”,国家和一些地方政府相继制定和出台了国家级、省市级绿色矿山建设标准与规范,但由于地区经济差别,资源开发利用技术和资源环境承载能力的区别,各级政府、各行业协会和矿山企业还要共同努力逐步完善不同区域、不同矿种、不同资源禀赋等差别化的绿色矿山建设标准和规范。国家和有立法权的地方政府也要将经过实践检验、运行合理、切实管用的现行绿色矿山建设标准、制度规范、成熟经验等,及时上升为法律法规,构建起一整套健全、完善、系统的绿色矿山建设法律法规体系,为实现矿产资源绿色开发、绿色利用提供法治保障。
4.4 绿色矿山建设新技术应用不够普遍
“技术创新”是国家级绿色矿山建设的基本条件,《关于加快建设绿色矿山的实施意见》和《国家绿色矿山建设规范》都强调了智能现代、科技创新、数字化等在绿色矿山建设中的重要作用。但实际上还有相当数量的矿山企业,没能采用或全面采用现代高新技术推进绿色矿山建设。一方面,有些矿山企业的经营理念跟不上时代发展,建设绿色矿山的主体意识不强;另一方面,有些矿山企业历史负担过重,如尾矿堆积、环境积弊、设备陈旧老化等,还有一些传统矿业的经济效益长期在低位徘徊,企业发展前景堪忧,“调结构、转方式”的内生动力不足;再一方面,有些矿山企业的创新研发欠账太多,投入不够、人才短缺、资金缺口等已经成为制约这部分企业应用绿色矿山建设新技术的关键问题。
五、对我国绿色矿山建设的意见建议
5.1 牢固树立绿色矿山建设发展理念
2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出了“坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体”等6项新时代推进生态文明建设的重要原则,展现了习近平生态文明思想的科学自然观。绿色发展,已成为新时代强音和发展主题,为我国绿色矿业发展提供了难得的历史机遇。自然资源部以“实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”为绿色矿山建设的终极目标,为绿色矿业发展提供了强有力的组织保障。我们必须牢固树立协调、可持续的绿色发展理念,以共商、共享、共建模式推动绿色矿山建设与当地经济和谐发展。着力推动矿山企业转型、不断提升矿产资源开发利用水平,既是深化供给侧改革的需要,更是绿色矿山建设的需要。地方政府、主管部门和矿山企业要切实形成“在中国进行生态文明建设的大背景下,绿色矿山建设是矿业发展的唯一选择,否则只能走到死胡同”的思想共识。要积极运用先进科技和理念,构建绿色高效矿产开发产业链,锁定未来矿业发展的方向。矿山企业作为绿色矿山建设的责任主体和具体实践者,要不断增强绿色矿山建设的主动性、自觉性和坚定性,真正在指导思想和经营理念上实现绿色矿山由“要我建”到“我要建”的重大转变。
5.2 确保绿色矿山建设支持政策落到实处
地方政府要找准落实六部委《关于加快建设绿色矿山的实施意见》精神,与推动当地绿色矿山建设相适应的契合点与着力点,制定适合当地实际的“计划书”和“路线图”。矿山企业要充分认识落实绿色矿山建设支持政策,就是贯彻新发展理念、推动新旧产能转换、提升企业内生动力的具体实践。一要充分认识落实绿色矿山建设支持政策,就是贯彻新发展理念,不断深化供给侧改革,推动新旧产能转换的具体实践;二要充分利用国家现有土地、矿产资源政策,同时兼顾并衔接各类矿产资源规划,制定与当地情况相适应的绿色矿山建设规划、方案;三要加大对绿色矿山的资金支持力度,将生态保护和恢复治理手段的经费支出纳入采矿工作预算,调整预算定额,确保绿色矿山建设经费落到实处;四要研究发展绿色金融,尝试将绿色标准纳入矿企信贷融资的门槛,为绿色矿山企业提供更加长远的发展机会,推动全行业形成追求绿色发展的良好氛围;五要完善绿色矿山建设管理制度,制定绿色矿山建设的资源税费政策,让矿山企业在政策优势支撑下,全力推进绿色矿山建设。
5.3 完善法律法规体系促进绿色矿山建设
为从根本上推进绿色矿山建设,建议将绿色矿山建设现行政策与成熟经验上升为法律条文固定下来,不仅使绿色矿山建设有法可依,还为完善相关配套政策提供了法律依据。完善《矿产资源法》及其配套法规政策需要提高制定及实施的系统性及有效性,发挥出政府的指导性和市场的积极性。一方面要从其他行业及国外相关法律法规中吸取智慧,认真研究总结,厘定法律边界;另一方面相关主管部门要积极总结绿色矿山建设可复制的经验、模式及其差异性,形成适应各地特色和发展的绿色矿山建设标准体系。各级政府、各行业协会和矿山企业要共同努力逐步完善不同区域、不同矿种、不同资源禀赋等差别化的绿色矿山建设标准和规范,逐步形成一套完善的、系统的、具有中国特色的、适应绿色发展要求的绿色矿山建设法律法规体系。
5.4 积极推动绿色矿山建设新技术应用
科技创新、技术革新,是绿色矿山建设的基本条件和关键所在。一要主动转换经营理念。在绿色发展理念指导下,矿山企业要把市场观念与环保理念、社会责任融合起来,大力推广应用科技创新、技术革新成果建设绿色矿山,实现矿业经济转型。二要不断提高创新能力。企业要紧盯矿山科技前沿,主动与国内外科研院所、高等院校建立产学研一体化平台,努力打造一流的资源综合利用示范基地。三要用足用活现有政策。国家规定在建和生产矿山造成的矿山地质环境问题,由矿山企业负责治理恢复;计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境等历史遗留问题,由各级地方政府统筹规划和治理恢复,中央财政给予必要支持。现行政策为矿山企业卸掉历史包袱,大力推广新技术应用提供了难得机遇。四要积极助力新技术应用。地方政府和主管部门要制定特殊政策,划拨专项资金,为推广应用包括节能环保、智能化控制、数字化管理等新技术成果的矿山企业,提供政策支持和资金帮扶。努力提升矿产资源综合开发利用水平,实现绿色矿山建设的优质高效快速发展。
5.5 加强矿产资源开发的监督管理
在矿产资源开采中,突出资源开发对生态环境的源头保护作用,坚持把保护环境放在优先位置。严格执行“谁开发、谁保护、谁破坏、谁治理”的原则,制止乱挖乱放乱弃乱拍等破坏生态环境的行为,对不能履行生态保护责任义务的企业,监督管理部门有权禁止其开发行为。要构建政府、企业、社会共同参与自然生态保护与监管机制,各级主管部门通过勘探开发过程事前、事中、事后监督管理,敦促企业严格按照勘查、开采实施方案开展工作,边开采边治理。建立地质环境“双随机一公开”管理制度,强化对矿业权人的社会监督和政府监管,建立健全矿山企业地质环境恢复治理档案和诚信档案,及时公开随机抽查结果,将随机抽查结果列入矿业权人异常名录或严重违法名单的主要内容之一,并同时纳入矿山企业的社会信用记录,实现部门间数据共享,实行信用约束和联合惩戒。推动矿山企业采用信息网络技术、智能控制技术,建设数字化智能绿色矿山。利用大数据和云平台,研发矿山环境监测信息系统,让绿色矿山建设越来越高效。对抽查发现的违法行为,要依法依规加大惩处力度,形成有效震慑,增强采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的自觉性。

作者简介

司芗,女,博士,主要从事矿产资源管理研究,单位:自然资源部油气资源战略研究中心。
张应红,男,研究员,主要从事矿产资源管理与研究工作,单位:自然资源部油气资源战略研究中心。